Engagement comptable PDF Imprimer Envoyer

L'engagement juridique est l'acte par lequel un organisme public crée ou constate, à son encontre, une obligation de laquelle résultera une charge.

L’engagement juridique crée la dette. Il doit être précédé de l’engagement comptable qui s’assimile à une réservation des crédits budgétaires.

L'engagement juridique se réalise par la notification d'un acte contractuel, un marché public, mais aussi par un achat dématérialisé, par exemple au moyen d'une carte d'achat.


L'engagement juridique peut être un engagement parfois involontaire.

Nota : le décret  2012-1246 du 7 novembre 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique regroupe et actualise un ensemble de textes relatifs à la gestion budgétaire et comptable publique dont le décret n° 62-1857 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ainsi que le décret n° 2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l'Etat. Il prend par ailleurs en compte les nouveaux modes de gestion et de contrôle des dépenses publiques. S'il traite bien des engagtements comptables, Il n'aborde pas la notion d'engagement juridique.

 

Finalement, l'engagement comptable, c'est quoi ?

L’engagement comptable consiste ou consistait (voir infra, les évolutions apportées par la LOLF et CHORUS V4) à s’assurer de la disponibilité des crédits et les "réserver" à titre de précaution, préalablement à l’engagement juridique.

L’engagement comptable peut être provisionnel, ce qui nécessite de tenir une comptabilité d’engagement.

Un engagement provisionnel sera d'autant plus important pour un service, qu'il saura gérer ses priorités, en réservant les ressources pour un projet essentiel à l'intérieur d'une enveloppe financière souvent non extensible, qui ne serait pas dans la file chronologique des notifications, en début d'année.

L'annualisation des autorisations d'engagement (AE) milite pour une gestion attentive des priorités, et une forme de réservation, dans la mesure ou elle sera possible dans CHORUS (il est à craindre que le système de réservation ne soit pas possible ; la gestion des priorités est peut être à faire en parallèle).

Ceci nécessite de connaître les règles qui régissent les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) dans le cadre de la Loi organique relative aux lois de finances LOLF) et dans le contexte de la mise en place de CHORUS V4, qui donne la primauté à l'engagement juridique ; on ne parlera plus d'engagement comptable proprement dit, mais de réservation.

CHORUS répond à trois principaux objectifs :

- fédérer les grandes fonctions financières de l’État dans une seule application commune aux gestionnaires et comptables de toutes les administrations : Chorus permettra de gérer la dépense, les recettes non fiscales et la comptabilité de l’État ;

- mettre en oeuvre toutes les dispositions de la LOLF, notamment en termes de comptabilité et de gestion par la performance ;

- simplifier et moderniser les processus financiers : fondé sur un progiciel de gestion intégrée (PGI), CHORUS est conçu comme un puissant levier de modernisation et d’amélioration de la productivité de l’État. Sa conception s’appuie sur les travaux de réingiénierie des processus lancés par la direction de la réforme budgétaire fin 2004 qui a associé la direction du budget, la direction générale de la comptabilité publique et les ministères gestionnaires.

Le progiciel de gestion intégrée (PGI) propose des fonctionnalités de pilotage à travers son infocentre intégré. L’infocentre, qui est un outil de consolidation et de restitution de données, permet aux différents acteurs d’obtenir des restitutions, de mettre en place des tableaux de bord et d’analyser les coûts et la performance des actions.

CHORUS est un projet interministériel qui concerne tous les acteurs de la gestion publique, soit environ 30 000 agents répartis dans tous les ministères et sur tout le territoire.

Les domaines identifiés sont les suivants :

- élaboration et mise à disposition des ressources (divisé lui-même en sous-domaines que sont la programmation, l’allocation et les mises à disposition des ressources) ; à noter l'existence de "Blocages et mises en réserve" ;

- exécution de la dépense (y sont retracés les marchés, les engagements juridiques, les avances, les acomptes, les retenues de garantie, les avoirs, les intérêtes moratoires, les frais divers, le service fait, les demandes de paiement, les mises en paiement) ;

- recettes non fiscales ;

- gestion des actifs (dont gestion des stocks et gestion des immobilisations, avec fiche immobilisation, mouvement sur immobilisation, inventaire immobilier) ;

- comptabilités ;

- restitutions de données.

Fonctionnement : après mise à disposition des crédits, et blocages éventuels, le cycle d’une dépense peut démarrer.

CHORUS prévoit l’intervention de plusieurs acteurs (service bénéficiaire et service exécutant) :

- le service bénéficiaire décide des dépenses à engager ; il exprime un besoin ; il est responsable des contrôles sur l’opportunité de la dépense, d’un point de vue métier ;

- le service exécutant est responsable des tâches de saisie dans l’outil ; il n’est pas attributaire ni gestionnaire de crédits ; il ne contrôle pas l’opportunité de la dépense, mais uniquement la disponibilité des crédits et la conformité à la réglementation des actes qu’il doit saisir.

La fonction de service  exécutant recouvre tois facettes :

- le gestionnaire de l’engagement juridique crée la demande d’achat, "ces actions pouvant être déléguées à un service professionnalisé" ;

- contrôleur budgétaire externe (=ACCF) délivre le cas échéant un avis ou visa ;

- le responsable de l’engagement juridique valide l’engagement, ce qui déclenche la consommation des AE.

"Les autorisations d'engagement (AE) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction".

Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement (AE) ouvertes est égal au montant des crédits de paiement (CP) ouverts" (article 8 de la Loi organique relative aux lois de finances LOLF).

Les autorisations d'engagement (AE) se substituent aux "autorisations de programme" (AP).

Elles sont généralisées à l'ensemble des crédits, alors que l'ordonnance de 1959 les limitait aux seules opérations en capital.

En outre, la Loi organique relative aux lois de finances LOLF ramène les autorisations d'engagement AE dans le cadre de l'annualité, en ne reprenant pas la disposition de l'ordonnance de 1959 selon laquelle les autorisations de programmes "demeurent valables sans limitation de durée jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation" (article 12 de l'ordonnance de 1959).

La LOLF prévoit néanmoins que "les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des Finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel" (article 15 de la Loi organique relative aux lois de finances LOLF).

La  LOLF, dans son article 8, instaure une autorisation budgétaire en engagements et paiements.

Ainsi, l’ensemble des dépenses de l’État fait désormais l’objet d’une double autorisation :

- "les  autorisations d’engagement AE constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées", et

- les "crédits de paiement CP constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement".

L'extension de la dualité AE / CP à l'ensemble des dépenses est une conséquence logique de la fongibilité des crédits au sein des programmes.

L’autorisation parlementaire encadre ainsi les deux extrémités de la chaîne de la dépense que sont l’engagement juridique, par lequel naît la dépense en créant une obligation vis à vis d’un tiers, et le paiement, par lequel est dénoué ledit engagement juridique. 

La définition des autorisations d'engagement AE et des crédits de paiement CP dans  a LOLF est proche de celle des autorisations de programmes AP et des crédits de paiement CP tels que définis  par l’ordonnance organique de 1959. Toutefois, les autorisations d'engagement AE ne sont plus valables sans limitation de durée comme l’étaient les AP et leur champ est étendu aux dépenses autres que celles d’investissement.

L’annualité des AE 

Les autorisations d'engagement AE sont soumises au droit commun de l’annualité.

Votées par le Parlement pour une année, les AE non consommées sont, à défaut d’être reportées, annulées en loi de règlement.

Cette annualité fait des autorisations d'engagement AE un support de l’engagement juridique, par lequel naît la dépense, et non un support de  programmation comme l’étaient les autorisations de programme.

Les AE permettent de couvrir des engagements juridiques qui s’exécutent et donnent lieu à paiements sur un ou plusieurs exercices et constituent le support de la pluriannualité.

La généralisation des autorisations d'engagement AE introduite par la LOLF ne vise pas à promouvoir une autorisation pluriannuelle.

Enrevanche, la LOLF apporte un outil adapté à la pluriannualité de certains engagements juridiques en dépenses ordinaires en conformant l’autorisation budgétaire au processus effectif de la dépense, par un découplage des crédits d’engagement et de paiement.

Le montant à retenir pour la couverture des engagements juridiques est la tranche ferme : la part ferme d’un engagement s’apprécie au vu de l’acte juridique comme le montant minimum auquel l’État s’est engagé.

Au-delà de cette tranche ferme sur laquelle est fondée la consommation des AE, une réservation de crédits peut être mise en place, mais il convient de bien dissocier les deux actes : l’engagement, obligatoire pour la signature de l’acte juridique, et la réservation de crédits, facultative.  L’engagement est distinct de toute réservation de crédits : l’engagement  juridique consommant les AE se distingue notamment de l’ancien  "engagement comptable global" qui constitue, en réalité, une réservation de crédits. 

 Il peut cependant exister une part d’évaluation dans le montant retenu pour la consommation des AE :  la question de la détermination du  montant de l’engagement n’est pas différente des problématiques actuelles de couverture des marchés (révision de prix,…).

Pour les marchés, le montant ferme, c’est à dire ce qu’il faudra payer "quoi qu’il arrive", doit être évalué.

Ainsi, à l’occasion d’une révision de prix, un engagement complémentaire permettra de couvrir le surcoût induit par rapport au montant initial du marché.

Lorsqu’un marché prévoit une clause de reconduction à l’issue d’une durée définie, la durée del’engagement n’inclut pas la ou les éventuelles reconductions dans la mesure où la non reconduction n’est pas  considérée comme une résiliation du contrat et n’entraîne pas d’indemnité de dédit. Dès lors, le montant ferme à hauteur duquel doivent être budgétées les autorisations d'engagement AE correspond à la durée minimale hors reconduction.

Lorsqu’un marché dont la durée d’exécution est longue prévoit une clause de révision pour couvrird’éventuelles variations économiques,  les autorisations d'engagement AE correspondantes ne seront ouvertes que dans les lois de finances de l’année au cours de laquelle ces  hausses  sont  prévues  ou  constatées.  En  exécution,  ces variations économiques seront couvertes par un engagement complémentaire.

Lorsqu’un marché prévoit des  tranches conditionnelles avec une  indemnité d’attente ou de dédit dans le cas où l’acheteur public affermirait avec retard ou n’affermirait pas une tranche, le montant du dédit devra être payé quoi qu’il arrive. Un montant correspondant au dédit doit donc être  appréhendé lors de l’engagement initial des autorisations d'engagement AE.   

1/ Les accords-cadres

Les accords-cadres définis à  l’article 1 du Code des marchés publics sont des contrats qui établissent les termes de marchés à passer mais ils ne constituent pas des marchés à proprement parler.

En aucun cas un accord-cadre, qu’il soit conclu avec un seul opérateur économique ou avec plusieurs opérateurs ultérieurement remis en concurrence, ne peut être le contrat justifiant le paiement d’une dépense.

Les accords-cadres ne comportent pas en eux-mêmes d’engagement juridique susceptible de donner lieu à consommation d’autorisations d'engagement AE.

Les marchés subséquents passés en application d’un accord-cadre donnent lieu à consommation d’AE dans les mêmes conditions que les autres marchés.

Les accords-cadres interministériels obéissent aux mêmes règles, les marchés subséquents passés pour leur application étant généralement des marchés ministériels.

Nota : Les accords-cadres comportent les conditions de formation des prix et à ce titre, ils doivent être présentés à  l'Autorité chargée du contrôle financier (ACCF). Les marchés  subséquents sont également présentés à  l'Autorité chargée du contrôle financier (ACCF)en  fonction des  seuils retenus par les arrêtés de contrôle financier.

2/ Les marchés à prix forfaitaire

Le montant du forfait, ou s’il y a lieu du forfait correspondant aux tranches fermes, donne lieu à consommation d’AE à due concurrence à la notification du marché.

Les  services  acheteurs  et  les  services  gestionnaires  veilleront  à  articuler  leurs  démarches  d’achat  d’une part,  de  budgétisation  d’autre  part,  de  sorte  que  les  besoins  en  AE  résultant  d’éventuels  engagements pluriannuels soient correctement pris en compte dans la construction du budget.


3/ Les marchés à bons de commande avec un minimum et un maximum

Les difficultés résultant d’une consommation des autorisations d'engagement AE à due concurrence du minimum, notamment dans le cadre des marchés partagés et de la faiblesse des risques budgétaires associés, conduisent à revenir sur le principe de consommation des AE à hauteur du minimum lors de la passation des ces marchés.

Dès lors, la règle de budgétisation et de consommation des AE est la suivante :

-  la  passation de marchés à bons de commande comprenant un minimum et un maximum ne consomme pas les AE à hauteur du montant minimum du marché ;

-  l’émission du bon de commande consomme les autorisations d'engagement AE et vaut notification ;

-  la budgétisation s’appuie sur une évaluation annuelle d’émission de bons de commande ;

-  un dispositif de suivi de l’exécution du marché doit être mis en place permettant de signaler le dépassement du minimum ou a contrario, de mettre en place les dispositions nécessaires à la couverture d’éventuelles indemnités liées à la non atteinte du minimum prévu. Ce dispositif doit également  permettre de surveiller le dépassement du maximum.
 


4/ Les marchés à bons de commande conclus sans minimum ni maximum

Ces marchés ne comportent pas d’engagement juridique de dépense et leur passation n’entraîne donc pas de consommation d’AE.

L’engagement juridique de l’État est créé par l’émission des bons de commande et seuls ces bons de commande doivent être obligatoirement couverts en AE avant d’être émis et consommer les autorisations d'engagement AE.

On voit que le système de marché sans minimum et sans maximum est plus souple au niveau de l'engagement ; l'acheteur pourra donc réfléchir à utiliser autant que faire se peut, en se rappelant de l'utilité de fixer un minimum et un maximum : rechercher la meilleure économie possible.

L'acheteur pourra lancer une consultation de marché publics sans minimum et sans maximum contractuel, mais en donnant "à titre indicatif" un ordre de grandeur d'un minimum et d'un maximum. Cette possibilité sera retenue en réfléchissant aux réactions possibles du marché fournisseur, en fonction des enjeux. ce n'est pas de la stratégie d'acquisition, mais de la stratégie d'achat (Voir les formations de Formations achats marchés publics Famp relatives aux "Stratégie d'acquisition".

5/ Les  marchés partagés

Un  levier majeur de  la modernisation et de  la rationalisation des achats de  l’État réside dans  la passation de "marchés partagés" passés en application de l’article 7 du Code des marchés publics, c’est à dire des marchés concernant plusieurs services dotés d’un budget  marchés concernant plusieurs services dotés d’un budget  marchés concernant plusieurs services dotés d’un budget  marchés concernant plusieurs services dotés d’un budget propre propre propre propre (en particulier les marchés passés par les services d’achat dont c’est la mission). 

Il  convient  en  conséquence  de  veiller  à  ce  que  l’organisation  et  les  règles  d’exécution  de  ces marchés permettent tout à la fois :

-  la mise en œuvre de pratiques d’achats efficaces ;

-  le respect des principes de responsabilisation des gestionnaires et de fongibilité des crédits, en conciliant marchés mutualisés et exécution déconcentrée par rapport au niveau de passation des marchés ;

-  le  respect des principes de budgétisation et d’exécution des dépenses en autorisations d'engagement AE et en crédits de paiement CP, en particulier le point selon lequel le fait générateur de la consommation des AE est l’engagement juridique évaluable.

Le développement de ces pratiques d’achat se déroule dans un contexte où  les systèmes d’information disponibles, notamment comptables, ne  permettent pas un suivi complet direct des engagements et paiements effectués au titre d’un marché donné.

a) Les conditions préalables à respecter dans le cas d’un marché partagé.

Le principe du marché partagé signifie que le service passant le marché souscrit des engagements qui vont être exécutés en tout ou en partie sur des budgets qu’il ne gère pas.

Tout marché  partagé  suppose  préalablement  la  conclusion  d’une  convention  conclue  entre  les  services  ayant la maîtrise des budgets concernés par ce marché afin de fixer :

-  la  répartition des  rôles entre  le  service  signataire et  les autres  services utilisateurs du marché dans les relations avec le ou les titulaires ;

- les modalités de suivi de l’exécution financière du marché ;

-  les  modalités  de  prise  en  charge  financière  des  éventuelles  indemnités  dues  au  titre  de l’exécution du marché ;

- les modalités de compte rendu de l’exécution du marché. 
 
b)  Cas  des marchés  partagés  entre  plusieurs BOP centraux et déconcentrés relevant des marchés  partagés  entre  plusieurs  BOP centraux et déconcentrés  relevant relevant d’un même ministère.

L’estimation des besoins faite par le pouvoir adjudicateur lors de la définition du minimum d’un marché ne correspond pas toujours strictement à l’addition des besoins préalablement arrêtés au niveau de chacun des BOP.

Dès  lors,  l’engagement des autorisations d'engagement AE à due concurrence du minimum réparti au niveau de chacun des BOP dès la signature du marché soulève des difficultés  de  gestion  qui  vont  à  l’encontre  d’un  suivi  de consommation  des  autorisations d'engagement AE  fondé  sur  les  engagements  juridiques. 

Compte  tenu  de  ces  difficultés  et  de  la faiblesse des risques budgétaires associés (en général, le minimum est toujours atteint), en cas de marché partagé,  la notification de marchés à bons de  commande comprenant un minimum et un maximum ne consomme  pas  d’autorisations d'engagement AE ;  la  prévision  de  dépenses  figure  dans  le  BOP  et  l’engagement  s’opère  lors  de l’émission des bons de commande référençant le marché.

Un dispositif de suivi de l’exécution du marché doit être mis en place entre le service porteur du marché et l'Autorité chargée du contrôle financier (ACCF) concernée, permettant de signaler  le dépassement du minimum, qui met  fin au dispositif de suivi, ou  a  contrario,  de mettre en place  les dispositions nécessaires  à  la  couverture d’éventuelles  indemnités liées à la non atteinte du minimum prévu.

c) Cas des marchés interministériels ou inter-directionnels comportant un minimum et un  directionnels comportant un minimum et un  directionnels comportant un minimum et un  maximum.

Les dispositions ci-dessus ont a fortiori vocation à s’appliquer dans le cas de marchés impliquant plusieurs services  voire  plusieurs  ministères.  Cependant,  le  dispositif  de  prise  en  charge  d’éventuelles indemnisations du fournisseur au titre du non respect de l’atteinte du minimum doit dans ces cas donner lieu à une formalisation permettant de circonscrire les risques budgétaires :

-  la  convention  régissant  une  opération  interministérielle  doit  stipuler  la  part  du  minimum  sur laquelle chaque ministère s’engage et les modalités de répartition des éventuelles indemnités que le marché pourrait entraîner ;

-  cette  convention  est  présentée  à  chacune  des  Autorités chargée du contrôle financier (ACCF) concernées  pour  qu’elles  puissent  être informées  du  suivi  dont  elles  seront  destinataires.  Si  le  signataire  de  la  convention interministérielle  n’a  pas  autorité  sur  tous  les  budgets  concourant  à  la  couverture  de  la  part ministérielle,  une  convention  inter-directionnelle  doit  également  être  conclue  et  transmise  aux ACCF pour stipuler la répartition interne au ministère des engagements et responsabilités ;

-  l'Autorité chargée du contrôle financier (ACCF)  du  service  désigné  comme  porteur  du  marché  vise  celui-ci  au  vu  de  la  convention interministérielle dûment signée et visée. Le marché est ensuite saisi par les ministères dans le ou les systèmes comptables permettant son exécution ;

-  le porteur du marché informe les Autorités chargée du contrôle financier (ACCF) dès que le minimum est atteint.

Formations achats marchés publics Famp développe le thème du financement des marchés publics, des  Autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP), et de la construction financière et comptable au moyen d'une Fiche d'imputation budgétaire et comptable (FIBOC) plus particulièrement dans sa formation :

-  ACH n° 40 (Les aspects financiers et comptables des marchés publics, 2 jours), mais aussi dans ses formations qui abordent la "liquidabilité" des marchés :

- ACH n° 16 (La réalisation du cahier des charges CCTP, FDC, RC, CCAP, (FIBOC) et sa gestion par l'acheteur et le prescripteur, 4 jours),

- ACH n° 17 (L'acheteur pilote de la prévision à l'exécution du marché, 3 jours),

- ACH n° 24 (Cursus "L'acheteur négociateur dans sa relation prescripteur fournisseur" (ACH 15 + ACH 11 + ACH 17), 3 x 3 jours),

- ACH n° 37 (Formation de base à la commande publique, orientation Etat, 4 jours),

- ACH n° 39 (Formation de base à la commande publique, orientation collectivités, 5 jours).